Porozmawiajmy serio o zarządzie metropolitalnym

Grzegorz Gorzelak

kontakt: gorzelak[at]post.pl

Zamieszanie wywołane wyjątkowo niechlujnie przygotowanym – i już na szczęście wycofanym – poselskim projektem ustawy o samorządzie metropolitalnym miasta stołecznego Warszawy (domniemanego) autorstwa posła PiS Jacka Sasina skłania do głębszej refleksji nad zagadnieniem zarządu metropolitalnego – instytucji, której w Polsce nie możemy się doczekać, mimo kilku prób jej powołania.

O tym, że rozwój dużego miasta trzeba rozpatrywać razem z jego bezpośrednim otoczeniem wiadomo od dawna. Warto przywołać międzywojenną koncepcję „Warszawy funkcjonalnej” autorstwa  Jana Chmielewskiego i Szymona Syrkusa – projekt „rozpięcia” aglomeracji warszawskiej wzdłuż osi północ-południe i wschód-zachód, sięgających od  Żyrardowa do Tłuszcza i od Nowego Dworu do Góry Kalwarii (z mostem na Wiśle między Piasecznem a Otwockiem). Była to nowatorskie ujęcie w skali światowej. Na przełomie lat 1960. i 70. polskie środowisko regionalistyczne intensywnie badało zasięgi aglomeracji – wtedy nazywanych „miejsko-przemysłowymi”, co zaowocowało wieloma wartościowymi publikacjami, niestety nieuwzględnionymi w polityce regionalnej i przestrzennej. W 1972 r. Biuro Planowania Rozwoju Warszawy przedstawiło wizję rozwoju aglomeracji stołecznej, w której tzw. pasmo północne – biegnące po prawym brzegu Wisły do Nowego Dworu – miało stanowić dynamiczną oś rozwoju, z nowodworskim biegunem naukowo-badawczym i biznesowy, połączonym z Warszawą szybką koleją miejską. Z koncepcji tej ostały się jedynie  blokowiska Tarchomina i Białołęki, słabo skomunikowane z centrum, a główny rozwój miasta poszedł najpierw wzdłuż pasma północnego (Łomianki), a po 1990 r. wzdłuż pasma południowego (Piaseczno), ze wszystkimi znanymi uciążliwościami komunikacyjnymi i usługowymi. Warszawa nie była tu wyjątkiem – niekontrolowane rozlewanie się miasta na okoliczne obszary, ze wszystkimi tego konsekwencjami, było także udziałem innych dużych miast Polski.

Dzieje się tak, ponieważ brak było woli politycznej rządzących dla stworzenia silnych instrumentów koordynacji procesów społecznych i gospodarczych – a także ekologicznych – na obszarze polskich wielkich miast i ich okolic. Potrzeba owej koordynacji w przypadku kilku największych miast Polski jest „oczywistą oczywistością”. Po pierwsze, układy metropolitalne (uwzględniam tu tylko 6 najważniejszych: krakowski, łódzki, poznański, śląski, trójmiejski, warszawski i wrocławski) zamieszkuje 30 procent ludności kraju, tak więc warunki życia w nich istniejące są ważne dla co trzeciego Polaka. Po drugie, tych 6 układów metropolitalnych dostarcza ok. 45 procent krajowego PKB (relacje tych proporcji wskazują, że w PKB na mieszkańca jest w nich ok. półtora razy większy, niż w pozostałych częściach kraju), a PKB tych układów rośnie szybciej, niż innych obszarów. Wreszcie, wyróżnione wyżej 6 układów metropolitalnych koncentruje ok. dwie trzecie zatrudnienia i trzy czwarte nakładów w sektorze badań naukowych i szkolnictwa wyższego oraz połowę inwestycji kapitału zagranicznego, będącego nośnikiem technologii, organizacji i dostępu do rynków światowych.

Jest więc jasne, że metropolie (jedyną metropolią ukształtowaną jest Warszawa, pozostałe wymienione miasta mają nieźle rozwinięte tzw. funkcje metropolitalne) to najważniejsze układy terytorialne: koncentracje zaawansowanych usług biznesowych i innowacyjnej gospodarki, badań naukowych, łączniki polskiej gospodarki i polskiej kultury ze światem. Od jakości ich funkcjonowania i możliwości rozwoju w znacznym stopniu zależy miejsce Polski w konkurencyjnej gospodarce globalnej. W najnowszym rankingu miast globalnych, wyznaczonym przez brytyjski ośrodek Global and World Cities, w którym uwzględnia się biznesowe powiązania firm międzynarodowych, Warszawa awansowała aż na 18 miejsce w świecie – co oddaje pozycję stolicy ważnego gospodarczo i kulturalnie (ale ostatnio już nie politycznie) kraju. W rankingach tych widoczne są – na znacznie odleglejszych miejscach – także Kraków, Poznań,  Wrocław, Katowice i Łódź).

Wielkie miasto to także wielkie problemy. W tej skali zanikają więzi lokalne, ograniczają się bowiem do co najwyżej osiedla (ale już nie wielkiego blokowiska), podmiejskiej wsi czy małego miasta. Nie można już mówić o „społeczności lokalnej” wielkiego miasta, a raczej o jego „zbiorowości”. W takiej zbiorowości poszczególne jej części funkcjonują z jednej strony względem siebie autonomicznie – w tych aspektach, w których dominuje skala lokalna – z drugiej zaś są powiązane wieloma zależnościami wynikającymi z przynależności do jednego, większego organizmu, jakim jest układ metropolitalny. Pojawiają się nieodzowne sprzeczności interesów, a nawet konflikty, tak między poszczególnymi częściami składowymi tego układu, jak i między funkcjami lokalnymi i metropolitalnymi (to zagadnienie nie było jak dotąd bliżej badane). Pojawia się wiele dysfunkcjonalności, wynikający z braku kontroli i oddziaływania na procesy żywiołowe i spontaniczne, takie jak rozlewanie się wielkiego miasta, nadmierna presja na infrastrukturę nienadążającą za tymi procesami, wyludnianie się centrów miast (więc i spadek dochodów, bo podatki idą za ludźmi), upadek handlu i usług koncentrujących się poza centrum, a  nawet poza miastem.

Nie jest więc zaskakujące, że w ostatnim czasie podejmowano różne próby, tak w skali ogólnopolskiej, jak i regionalnej, zmierzające do utworzenia „zarządu metropolitalnego”. Uchwalona w 2003 r., a obowiązująca do dziś ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powoływała „obszary metropolitalne”, które ma wyznaczyć Koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju, dla których marszałek danego województwa ma obowiązek opracować plan przestrzennego zagospodarowania. W 2008 rozgorzała dyskusja nad powołaniem od 7 (według Michała Kuleszy) do 12 (zgodnie z propozycjami ówczesnego szefa MSWiA Grzegorza Schetyny) metropolii – miast z ich bezpośrednim otoczeniem o specjalnym, wzmocnionym statusie. Koncepcji tej przeciwstawiał się prezydent Lech Kaczyński, mówiąc w sejmie o niebezpieczeństwach nadmiernej decentralizacji kraju (jego „landyzacji”). Nieostrożne enuncjacje rządu, iż miasta te uzyskają także znaczniejsze zasilenia ze strony środków unijnych, zwiększyły sprzeciwy i projekt upadł. W tym też okresie podjęto prace nad wyznaczeniem zasięgów obszarów metropolitalnych (zob. mapy 1 i 2), co zarówno z metodycznego jak i statystycznego (brak danych o wielu zjawiskach, np. o dojazdach do pracy, zmianach miejsca zamieszkania) jest trudne i nie może doprowadzić do jednoznacznych wyników).

 Rys. 1. Obszary metropolitalne miast wojewódzkich wg P.Śleszyńskiego, 2013

gg rys1

  Jeszcze wcześniej  – w 2007 r., po dwóch latach przygotowań – utworzono pierwszy w Polsce związek metropolitalny Silesia, skupiający wtedy 12 miast Górnego Śląska, Zagłębia Dąbrowskiego i  Zagłębia Krakowskiego, rozciągający się od Bytomia na północy do Tychów na południu i od Gliwic na zachodzie do Jaworzna na wschodzie, o powierzchni prawie 1200 km2, zamieszkiwany przez prawie 2 miliony osób.  Zestaw miast wchodzących w jego skład zmieniał się – jedne do niech wchodziły, inne z niego występowały. Niestety, inicjatywa ta nie doprowadziła do sukcesu – konkurencja o inwestycje, znikomość wspólnych środków (od 2014 r. tylko 2 mln zł, po złotówce od mieszkańca!), wewnętrzne tarcia spowodowały, że związek ten nie spełnił pokładanych w nim nadziei, a jego największym sukcesem był wspólny zakup energii.

Rys. 2. Obszary metropolitalne w Polsce wg M.Smętkowskiego, B.Jałowieckiego i G.Gorzelaka, 2009

gg rys 2

W 2015 r. poprzedni sejm już pod sam koniec kadencji uchwalił ustawę o związkach metropolitalnych, a prezydent Andrzej Duda ją podpisał. Zakładała ona powołanie zarządów metropolitalnych w postaci „zrzeszeń jednostek samorządu terytorialnego położonych w danym obszarze metropolitalnym”, tworzonych na mocy rozporządzenia rady ministrów. Było to rozwiązane ustrojowo słuszne: mieściło się w ramach samorządu terytorialnego, a jednocześnie wprowadzało obligatoryjność powołania takiego związku. Ustawa ma kilka wad,  ale była krokiem w dobrym kierunku, i należało ją poprawić i wcielać w życie. Niestety, była ona martwa – rząd nie wydał do niej rozporządzeń wykonawczych i żaden związek metropolitalny nie został na jej podstawie utworzony.

I tak dochodzimy do dnia dzisiejszego. W sejmie znalazły się dwa projekty ustaw o związkach metropolitalnych: rządowy o takim związku w województwie śląskim oraz projekt posłów Nowoczesnej o Poznańskim Związku Metropolitalnym. Projekty ustaw o związkach śląskim i poznańskim nie były kontrowersyjne (choć zaskakujące jest, że ustawa o związku śląskim uchyliła ustawę o związkach metropolitalnych z 2015 r. – czyli ustawa szczegółowa uchyla ustawę ogólną). Obydwa projekty nawiązywały do ustawy z 2015 r. Projekt Nowoczesnej o związku poznańskim został odrzucony przez sejmową większość już w pierwszym, czytaniu, a ustawa o związku śląskim została uchwalona. Można domniemywać, że stanie się wzorcem dla ewentualnych kolejnych inicjatyw tego typu, przy czym złagodzeniu ulegnie wymóg odnoszący się do liczy mieszkańców takiego związku (w ustawie śląskiej wynosi on aż 2 mln).

Jak pamiętamy, rozwiązania odmienne od powyższych projektów przyjmował projekt ustawy warszawskiej. Zamiast tworzyć związek metropolitalny, którego powołanie wymagałoby zgody większości gmin, zaproponowano powołanie nowej kategorii: metropolitalnej jednostki samorządu terytorialnego. Jest to prawnie dopuszczalne – konstytucja nie przesądza o charterze jednostek samorządu terytorialnego, wymienia bowiem jedynie gminę, utworzenie innych jednostek (czyli obecnych powiatów i województw) odsyła do ustaw. Projekt spotkał się z powszechną krytyką, w której wskazywano na rzeczywiste powody jego zgłoszenia („odbicie” Warszawy z rąk PO, choć analizy wyników wyborów pokazują, że nie jest takie oczywiste), niewłaściwą delimitację przestrzenną (zob. mapę 3, na której zaznaczono kilka zasięgów oddziaływania Warszawy, wyznaczonych dla różnych potrzeb i przy różnych kryteriach), brak konsultacji i zgłoszenie projektu z zaskoczenia, brak poprzedzających studiów i diagnoz, prawdopodobną niekonstytucyjność, nieunikniony chaos zarządzania nową jednostką. Wiele złego o nim było powiedziane, nie ma więc potrzeby przytaczać tych argumentów. Przytłaczająca większość mieszkańców dwóch gmin, w których zorganizowano dotychczas na ten temat referenda (Legionowo i Nieporęt), odrzuciła ten sposób integracji metropolitalnej. Można przypuszczać, że podobnymi wynikami zakończyłyby się referenda w kolejnych gminach.

Rys. 3. Różne koncepcje obszaru metropolitalnego Warszawy (opracowanie własne)

gg rys 3

Jak więc należy uregulować zarządy metropolitalne kilku dużych miast Polski i otaczających je gmin? Po pierwsze, najlepszą formą prawną są związki metropolitalne, które mogą być obligatoryjnie powoływane przez rząd, jednak przy zachowaniu wymogu uzyskania zgody znacznej większości gmin wchodzących potencjalnie do takie związku (70 procent zakłada ustawa „śląska”, słusznie eliminując członkostwo powiatów – czego nie czyni projekt poznański). Zasięgi terytorialne powinny być zbliżone (o ile nie wręcz identyczne) z zasięgami Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych – instrumentu wymuszonego przez Komisję Europejską w celu racjonalizacji wydawania środków unijnych w wielkich miastach i ich otoczeniu. Porównanie granic „metropolii warszawskiej” proponowanej przez PiS i warszawskiego ZIT wskazuje, że granice tego ostatniego obejmują kilka gmin ważnych dla funkcjonowania całego obszaru metropolitalnego (np. Nowy Dwór z Modlinem, którego lotnisko wraz z Okęciem ma tworzyć „duoport), pominiętych w propozycji PiS.

Rada (zgromadzenie) związku powinna być tworzona przez reprezentantów gmin wchodzących w jego skład. Przyjęta w ustawie „śląskiej” zasada  tzw. podwójnej większości (większość delegatów gmin w zgromadzeniu i większość mieszkańców), właściwa dla związku śląskiego, wydaje się być za słaba w odniesieniu do liczby mieszkańców w innych przypadkach, w których największe miasto może zdominować takie glosowania (w ustawie poznańskiej proponowano, by Poznań miałby tylko 40% głosów, co słusznie osłabiałoby wpływ tego miasta na decyzje związku).

  Przyjęte w  ustawie śląskiej dochody związku jako 5 procent wpłat PIT (oznacza to, że o tę wielkość zostaną pomniejszone dochody państwa) mogłyby zostać utrzymane w kolejnych przypadkach tworzenia związków metropolitalnych, podobnie jak możliwość nabycia mienia przez związek metropolitalny m.in. w drodze porozumienia z gminami lub powiatami, wchodzącymi w jego skład. Ustawa „śląska” szczegółowo przedstawia źródła finansowania, jednak w ogóle nie czynił tego projekt poznański, co było jego słabością. Zasady porozumienia powinny być precyzyjnie określone, by porozumiewające się strony miały równe prawa.

Widzimy więc, że są pewne szanse na tworzenie związków metropolitalnych w Polsce, choć szkoda, że nie dzieje się tak na mocy jednej, ogólnej ustawy, lecz przybiera formę aktów jednostkowych. W kolejce niewątpliwie czeka Trójmiasto, także Kraków, Wrocław, może Łódź, Bydgoszcz-Toruń. I na pewno Warszawa, której należy oszczędzić szkodliwej rewolucji ustrojowej. Prymat czystego partyjnego interesu politycznego już ugiął się przed racjonalnością. Jest to kolejny dowód na to, że zmasowany sprzeciw, tak ekspercki, a szczególnie publiczny, jest w stanie zablokować takie zapędy. Nie ustawajmy w nim.

Wykorzystana literatura:

Smętkowski, M., B. Jałowiecki, et al. (2009). „Obszary metropolitalne w Polsce – diagnoza i rekomendacje.” Studia Regionalne i Lokalne 35(1): 52-73.

Śleszyński, P. (2013). „Delimitacja Miejskich Obszarów Funkcjonalnych stolic województw.” Przegląd Geograficzny 85(2): 173–197.

Reklamy

Skomentuj

Wprowadź swoje dane lub kliknij jedną z tych ikon, aby się zalogować:

Logo WordPress.com

Komentujesz korzystając z konta WordPress.com. Wyloguj / Zmień )

Zdjęcie z Twittera

Komentujesz korzystając z konta Twitter. Wyloguj / Zmień )

Facebook photo

Komentujesz korzystając z konta Facebook. Wyloguj / Zmień )

Google+ photo

Komentujesz korzystając z konta Google+. Wyloguj / Zmień )

Connecting to %s